中国教育学会

集团化办学新思考 | 江苏常州的区域路径：元治·协治·自治作者：王俊，江苏省常州市教育科学研究院规划办主任程璇，江苏省常州市第二十四中学课程处主任2023年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，要求“完善集团化办学和学区制管理办法及运行机制”。江苏省常州市对基础教育集团化办学的探索始于2007年，在16年的探索历程中，尤其关注运行机制问题，建构了元治、协治、自治为特征的多元治理模式，较好地解决了政府、社会、学校在治理体系中的越位、缺位、虚位等问题。一、突出政府的“元治”政府在基础教育集团化办学中起着主导作用，政府的“元治”是多元治理体系中的基本方向，它对“协治”和“自治”起着引领性作用，决定了二者的基本框架。“元治”具体包括将集团化办学作为政策议题、为集团化办学提供制度保障以及为集团化办学协调多方关系。1. 将集团化办学作为政策议题从政府的视角看，集团化办学的目的是为了解决区域教育发展不充分、不均衡的问题，以实现基础教育的优质均衡发展。由于小学及初中学段的热门学校目前仍是家长追捧的对象，一些新建的学校、新村中的老学校少有人问津，这就需要各级政府和教育行政部门关注薄弱学校、新建学校和热门优质学校的合理布局，科学制定总体规划。2011年，常州市教育局印发了第一份集团化办学文件，即《关于进一步推进“集团化办学”的意见》，明确了集团化办学的工作目标在于发挥名校带动作用和强化名校社会责任，整合和扩大优质教育资源，提升基础教育整体办学水平。文件明确，由市政府统筹布局教育集团的分布，量质并举，因地制宜选择集团化办学模式，遵循先城区后农村的顺序推进集团化办学等，为常州市基础教育集团化办学的开展搭建了政策框架。2. 为集团化办学提供制度保障集团化办学需要资金、编制、干部等方面的保障，这种保障靠集团化学校自身是无法解决的。2018年6月，常州市政府在江苏省内率先出台《常州市政府办公室关于进一步推进教育集团化办学的实施意见》，提出拓宽集团化办学领域，加大乡村教育集团化覆盖面，加强薄弱学校集团化办学力度等任务；办学方式要积极探索跨学段集团化办学、跨区域集团化办学，支持社会力量参与集团化办学等；并从优化办学机制层面创新教师编制配备、加大经费投入力度、优化集团治理结构、完善绩效激励制度，等等。这一文件的出台，把常州市基础教育集团化办学推到了前所未有的高度，尤其是强化了集团化办学的保障机制，促进了集团化办学的制度化、规范化发展。2019年3月，中共常州市委组织部、中共常州市委机构编制委员会办公室、常州市人力资源和社会保障局、中共常州市委教育工作委员会联合发布《关于创新干部和教师管理机制 推进教育集团化办学的若干意见》，对教育集团内的干部选派、干部考核、干部待遇、教师招聘、师资管理、绩效分配等工作提出了具体指导意见，从机制上提供了强有力的保障。为了进一步保障新建学校的质量，2020年8月，常州市教育局、常州市自然资源和规划局联合发布《关于新建学校集团化办学的实施办法》，不断提高基础教育阶段优质教育资源的覆盖率。 3. 为集团化办学协调多方关系为助力集团化办学，常州市政府还对多方关系进行协调。首先，协调教育集团内核心校校长、成员校校长的关系，以及集团内各校区之间人员互派中涉及的人事关系，以此作为对行政命令的补充，帮助集团营造良好的文化氛围。其次，协调教育集团和教育科研部门的关系。常州市在2018年组建了“集团化办学重大研究”项目组，由常州市教育科学研究院牵头，带动一批学校参与集团化办学问题研究。与此同时，常州市教育局局长领衔成功申报了江苏省教育科学规划重点资助课题，围绕教育集团教师专业发展等六个子课题展开了为期三年的研究，建构了具有区域特色的集团化办学理论体系和实践体系。第三，协调全市教育集团开展经验交流。常州市教育局组织召开集团化办学推进会、经验总结会、成果发布会、集团化办学先进个人和先进集体表彰会等大型活动40余次，促进了区域内集团学校之间、集团校和非集团校之间的交流与互动，不仅激发了学校开展集团化办学的热情，而且使优秀经验得以共享，营造了“抱团发展”的良好局面。二、扩大社会的“协治”校外专业人员、学生家长、企业、民办教育的投资方等各类社会力量是基础教育集团化办学的重要主体类型。社会力量的“协治”是多元治理体系中的调适器，它把政府“元治”的要求转化为学校的具体机制，同时又为学校的“自治”提供了有力支持。“协治”体现在董事会进行重大决策、理事会及各类委员会统筹集团各项事务、设置教育发展基金会提供奖励资金等方面。1. 董事会进行重大决策常州市基础教育集团化具有多种类型，有名校办民办教育组建教育集团的，如常州市第二十四中学属公办学校，与民办性质的河海实验学校就同属第二十四中学教育集团；也有民办学校作为核心校带动公办学校组建教育集团的，如常州外国语学校是民办性质学校，与常州市经开区中学、常州市新北区滨江中学、常州市钟楼实验中学等组成了常州外国语学校教育集团；再如常州市正衡中学为民办学校，和公办的常州市天宁区雕庄中学、常州市新北区罗溪中学等组成了常州市正衡中学教育集团。这些都是常州市影响力较大的教育集团，办学质量得到了广泛认可。民办要素主要是符合《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（2021年）规定的社会组织或者个人，是教育治理中重要的协治力量，具有民办要素的教育集团设有董事会，人员一般7～9人，部分教育集团会允许学校教师购买股份。董事会不参与学校具体事务的管理，其职责主要是对集团学校每年的预算、集团校校长任命、校舍维修、资产变更等重大战略进行决策，为集团学校提供政策和财政支持。董事会也会对集团化办学成效进行评估。2. 理事会统筹集团各项事务常州市紧密型的教育集团（主要包括一体化教育集团、委托管理式教育集团、联盟式教育集团）一般都设有理事会，理事会下设学术委员会、教学指导委员会、课程审议委员会、教育教学质量评估委员会、集团专家讲师团、信息技术研究室、教学改革前瞻性项目研究室等，其成员来自各个成员校。理事会一般还包括外聘专家、专业人员等。如河海实验小学教育集团理事会中就有河海大学的专业人员，他们作为信息技术研究室成员，为河海实验小学的科技教育提供咨询和指导服务。不仅如此，河海大学和河海实验小学还建立了U-S合作关系，河海大学相关人员参与到集团理事会及各类委员会的联席会议中，听取各委员会对前阶段工作的总结，提出对办学困惑的思考与解决办法，为教育集团各项工作的有序推进提供了重要支持。3. 设置教育发展基金会常州市各界社会力量关注基础教育事业的发展，热心捐资助学，设置了不同层次的教育发展基金会。除此之外，热心捐助的企业、基层政府等也会有一定的资金投入到集团化办学中。因此，教育集团会根据教育发展基金会提供的奖励额度，研制出经基金会审核认同的奖励办法，奖励集团内部组织与个人。例如：围绕集团内各学校开展的项目设置优秀项目奖，引导每个项目进行规范设计、有效推进、取得成果，从项目文本、项目活动过程、项目成效等方面进行评估，评选出优秀的项目并给予一定奖励。再如：围绕集团内不同学校的学科组，设置集团优秀学科组的评选项目，鼓励集团内全体教师不断提升专业素养，营造人人参与的良好氛围。此外，还有集团优秀管理团队、优秀个人等评比。社会力量尽管不参与具体奖励办法的制定，但奖励资金由他们提供，奖励机制需接受他们的监督，这是社会力量参与集团治理的重要方式。三、强化学校的“自治”集团学校在基础教育集团化办学中是主体。学校的“自治”是多元治理体系中的基础，是“元治”和“协治”的载体。学校“自治”包括构建互动有序的运行体系、建构集团内部管理协调机制、推进教师流动发展机制、强化集团办学评价机制。1. 构建互动有序的运行体系集团内部治理是核心校、成员校共同治理的过程，在此过程中，需要形成条块并举、统分结合的运行体系，构建“自上而下”和“自下而上”相结合的互动有序的体系。“自上而下”运行体系主要是通过制度设计、政策执行等方式推进集团化办学，使治理机制始终为促进优质均衡发展、提升集团整体办学质量战略服务。“自下而上”运行体系则是依靠教育集团分管部门的力量，在实践中充分发挥各成员校的自主权，探索行之有效的治理机制。以常州市第二十四中学教育集团为例，集团经过不断尝试，形成了核心层、连接层、执行层三级运行体系。核心层主要是教育集团理事会，秉承公平公正原则，以维护各成员校的根本利益、推进各成员校发展为出发点，主要负责集团发展的顶层设计和政策决策；连接层主要负责连接核心层和执行层，由各成员校校长或执行校长构成，通过定期参加联席会议向执行层传达核心层的各项决定，协调部署相关工作；执行层由集团各成员校办公室、德育处、课程处、教师发展处、总务后勤处等部门组成，具体落实各项分管工作，及时反馈结果与问题。2. 重视课程建设互通机制课程建设是影响集团化办学质量的关键要素。在集团课程建设的过程中，集团校一是抓好集团整体课程规划，明晰集团课程愿景，注重同一性与多样性的兼容，在聆听各成员校声音、民主协商的氛围中，制定集团课程纲要，确保课程在规划、设计、实施与评估上的一致性。二是抓好课程实施质量，尤其是课堂教学质量，教育集团通过定期开展聚焦课堂教学质量提升的主题活动，持续推进教学改革，努力营造“校校有教学改革项目，人人参与教学研究”的良好氛围。三是抓好各成员校课程规划和课程管理能力建设，打造各成员校的课程研发团队和课程实施监督团队。四是抓好课程共建共享机制，促进集团成员校共享集团内名校品牌和各成员校教育资源，协同开展课程教学研究，这一制度旨在让成员校之间互通有无实现课程资源的最大化利用。如常州市第二十四中学教育集团核心校引入成员校常州市兰陵中学的书法校本课程，同时也向成员校输出科创校本课程，形成了资源共建共享机制。3. 推进教师流动发展机制推进教师在教育集团内的流动，能实现教育资源的均衡配置，推动区域教育优质均衡发展。常州市基础教育各集团学校积极探索构建了多样化的教师流动机制和研训机制，盘活了集团教师资源，提升了教师整体水平，实现了教育集团的品质发展。完善了教师流动操作程序。教师流动需要配套严格、缜密的操作程序，对流动对象、流动区域、流入学校、流动期限、福利待遇等都有具体而明确的规定，从而确保教师流动机制在运作过程中的公平性。集团内的教师流动分为柔性流动和刚性流动。柔性流动指鼓励优秀教师在集团内跨校兼课、微课程送课、结对交流等；刚性流动指根据集团各校的师资需求，按照一定规则，组织相关学科的教师定期在集团内轮岗，达到集团内人力资源较为均衡的状态。无论采取哪种形式，人员的组织人事关系不做变动，特别是在实际推进教师流动时，都会事先收集并高度重视教师本人的流动意向，从而最大化实现教师个人价值和社会价值。完善了教师流动激励机制。常州市各教育集团在评优评先、职称评定、绩效考核等方面，突出教师流动导向，在集团内流动的教师可以根据交流年段获得额外加分，优先推荐，多劳多得。同时，有些教育集团会定期召开集团表彰大会，宣传典型，促进教师内部交流。例如：常州市新北区龙虎塘街道中心幼儿园教育集团在实行教师流动走班机制时，前期充分调研集团内每一位教师的兴趣特长，让其在擅长的领域深入研究，然后在集团内推行柔性流动，园际联合开发课程，以实现教育教学经验的分享、推广和创新；部分课程需匹配相对应的材料，如古筝、鼓号，此类课程是跟着教师流动的，教师到哪个园区，哪个园区就开该课程，并把相应材料带至该园区；教育集团分管部门会根据课程参与教师人数进行以月为单位的经费发放，实现多劳多得，激励教师不断提升课程实施质量。4. 强化集团办学评价机制常州市各集团学校建立教育集团学业质量管理监控、反馈机制，完善学生学业发展质量评价标准，强化过程性评价和发展性评价，定期发布质量监测报告。常州市在实施集团化办学质量监测过程中，尊重集团内各校之间的差异，开展同中求异的考核评价，如在学业水平评价方面，教育集团核心校提供一份样卷，各成员校可依据学校学情自行修改具体指标；在教师绩效考核方面，教育集团核心校出台一份指导意见，各成员校可依据本校实际情况自行修订，确立具体实施方案，从而保证了集团内各成员校既有共性又有个性地发展。

集团化办学新思考 | 北京昌平一中一体化办学的实践样本作者：潘月春，北京市昌平区第一中学教育集团总校长集团化办学是深入推进义务教育均衡发展，办好每一所学校，促进学生健康成长、全面而有个性发展的时代要求。早在2012年，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》就提出，要“扩大优质教育覆盖面。发挥优质学校的辐射带动作用，鼓励建立学校联盟，探索集团化办学，提倡对口帮扶，实施学区化管理，整体提升学校办学水平”。北京市昌平区第一中学（以下简称“昌平一中”）在集团化办学的大潮中走向集团化，立志于办“真集团”，逐渐形成了“强校+弱校”的发展路径，在继承与重构、融合与创生中实现了集团的高速发展与育人质量的持续提升。一、在转型与变革中推进集团化昌平一中于1951年建校，是昌平地区第一所完全中学，也是北京市普通高中示范校。2009年，学校增设天通苑校区，探索九年一贯制办学。2019年8月，昌平一中教育集团成立，昌平三中、中滩中学先后加入。至此，昌平一中由“一校两址”发展为“三校四址”、由同一法人管理的教育集团。进入集团化办学新阶段前，三所学校各有特色，却也面临着不同的发展困境，集团化成为三所学校顺应历史环境的主动选择。1. 面临再发展瓶颈的昌平一中建校70多年来，昌平一中本着自强不息、守正致忠的精神，始终与区域经济社会发展同呼吸、共命运，为国家、为社会培养了数以万计的栋梁之材，并在长期的发展中形成了科研领先、注重实绩的办学特色，拥有一支理念新、素质高、能力强、质量优的干部教师队伍，成为昌平基础教育的一面旗帜。然而，随着内外部环境的不断变化，昌平一中遭遇到前所未有的发展瓶颈。学校本部和天通苑校区学生多、教师少，生师比偏大，教学空间十分紧张；两个校区相距40余公里，学段衔接和师资流动难度大，育人效果不佳。尤其是近10余年来，北京市大量名校通过办分校的形式进驻昌平，这些学校拥有先进的办学理念、强大的政策支持，在给区域教育带来新的生机与活力的同时，也给本土名校发展带来了冲击和挑战，昌平一中出现优质生源不断流失的情况。在此背景下，寻求新的发展机遇，突破固有发展模式，通过集团化办学走出一条发展新路，成为学校转型发展中的坚定选择。2. 处于再转型阶段的昌平三中昌平三中的前身为职业高中，2003年转型为完全中学。学校地处昌平老城区西北角，交通不便。随着名校办分校入驻昌平，高中部生源的质和量均受到较大影响，社会认可度逐年降低，2018年高中部被迫停止招生。初中部服务片区一半以上为城乡接合部，受家庭、学校、社会等诸多因素影响，初中部教育教学质量出现大幅滑坡。昌平三中成为百姓眼中的薄弱校，生源流失严重。高中部停招和初中部生源流失，导致师资大幅过剩，教学空间大量闲置，各项工作节奏慢、标准低、效果不理想，学校亟须找到一条转型发展之路。3. 处于热点、焦点、难点地区的中滩中学中滩中学地处昌平东小口镇中滩村，是一所农村中学，学生多为外地进京务工人员子女，非京生源居多。在发展低谷期，学校各项工作与此前的昌平三中相似，节奏慢、标准低、效果不理想。清华附小昌平学校首届小学毕业生即将升入初中之际，按照就近划片入学原则，其毕业生应对口直升中滩中学。但当时中滩中学办学条件差、教育教学质量不高，难以满足百姓在家门口“上好学”的需求，因此投诉不断，引发负面舆情。未来，中滩中学谁来办、谁能办好，成为百姓关注的热点、焦点和难点问题。二、继承与重构：探索集团化变革新路径昌平一中教育集团是昌平区教育系统首批成立的四个教育集团之一，也是唯一一个“一强带两弱”的教育集团，在当地没有成熟的经验可借鉴。一时间，各种关切和质疑的声音不断：“一中的优质资源会不会被稀释？”“成员校不愿被集团化、不愿被改变怎么办？”“一中教育集团要办成什么样、能培养出什么样的学生？”等等。一系列的问题、难题，曾使我们十分困惑和烦恼，但也促使我们不得不进行思考：怎样把三所学校真正结合到一起，而不是简单拼凑式办学？新成立的昌平一中教育集团将去往哪里，其新的发展目标是什么，如何抵达？学校管理者如何跳出固有的单体学校办学路径，为“集团”的发展谋篇布局？如何实现优质资源的统筹、共享、创生，让各校区都能获得自由生长的能量？如何在保持同频同向共进的同时，又各具特色，彰显个体的独特价值？1. 构建“五共·七领域”一体化治理模式集团采取“同一法人、一套班子、四个校区、统一管理”的治理机制，以文化共融、管理共通、课程共建、资源共享、发展共进为治理原则，在资源统筹、师资调配、教师培训、学生培养、质量评价、绩效奖励、管理机制七个领域实施一体化办学，探索形成了“五共·七领域”一体化治理模式。运用此种模式，可以有效配置集团内人、财、物等教育资源，促使集团校建设形成合力，实现优质均衡发展。该模式的特点是将同一独立法人的统一管理与各校区执行校长的全面管理相结合，以此强化优质均衡与提高办学效率的互促关系，构筑公平而有质量的现代化学校治理体系。2. 重塑组织文化，形成共同的价值链接在集团化办学过程中，只有在办学理念、发展方向、思想认识、价值诉求等方面保持高度一致，才能促使各校区从“集合”走向“集团”，形成内核清晰、运行稳定的组织文化。昌平一中在70多年的发展历程中，形成了较为完备的核心价值体系和浓厚的学校文化。但是在集团化办学背景下，将昌平一中的理念文化向集团成员校进行简单移植是行不通的，即便移植了，理念文化也难以扎根。于是，集团在昌平一中核心价值体系基础上，以文化共融、管理共通为原则，重塑组织文化、重构制度框架。从整体发展需要出发，集团继续坚持昌平一中“平等尊重、开放创新”的办学理念，并进一步明确提出了“生命·智慧”育人理念和“培养厚德、慧学、善能的时代新人”育人目标，力争办成区内领跑、首都一流、国内知名的基础教育集团校。昌平一中的校歌、校旗、校服、校训，成为一中集团各个校区统一的文化标识，说好一中集团话、办好一中集团事、树好一中集团形象、铸好一中集团品牌，成为所有一中集团人的共识。3. 优化管理机制，提升集团治理效能当单体学校走向集团化办学后，如果各校区组织部门设置不一致，责、权、利不对应，集团的各项工作就很难有序、有效推进，集团就会名存实亡。要管理好庞大的教育集团，必须大力提升集团内部治理能力，使管理机制、管理方式、管理手段适应集团更高质量发展的需要。昌平一中教育集团不断以管理机制创新回应集团发展的现实需要，持续为各校区借势发展和自主发展赋能。一是实行集团党委领导的总校长负责制和执行校长负责制。集团党委在集团化办学中发挥着把方向、管大局、做决策、抓班子、带队伍、保落实的统领作用。在此制度下，总校长在集团党委领导下依法依规行使职权，执行校长根据党组织的决定切实履行校区工作职责。集团内所有校区都是集团的重要组成部分，需要服务好集团发展大局，人、财、物由集团统筹调配。从内部治理关系来看，这种治理关系属于“紧密关系型”，有助于最大化利用好各校区的丰富资源，促进各要素的无障碍流动和高效使用，让差异成为流动的有利因素，而不是流动的障碍。二是统一组织架构，理顺内部治理关系。集团打破各校区原有的机构设置，在各校区成立“三中心一双办”，即课程教学中心、学生发展中心、服务保障中心和党政办公室。在集团章程中明确规定各部门的职能与权限，各部门在集团党委和集团校务会的统一领导下开展工作，集团本部“三中心一双办”既分管本部校区的工作，又牵头集团层面的工作。三是持续为集团共治和校区自治赋能。在实施一体化办学过程中，集团坚持依法行政、依法治校，规范管理制度、明确职权责任、做好整体统筹，在此基础上，最大限度地将人事权、经费使用权、课程开发权、学生管理权下放到各个校区，实现了治理水平的整体提升。例如：集团成立财务管理中心，对各校区财务进行集中管理。财务中心实行财务预算制，各校区根据实际需要进行自主申报，经集团“三重一大”会议审核通过后，即可自主使用、落实。经费预算使用制度的革新，是集团简政放权、放管结合、优化服务的重要体现，是赋能集团共治和校区自治的有效举措。三、融合与创生：办一所名副其实的“真集团”近年来，“核心素养”“双减”“三新”“四有好老师”“四个引路人”“立德树人”“五育并举”“高中多样化办学”“优质均衡”“高质量发展”“加快建设教育强国”等成为教育领域的高频词，这些词汇指向的是党和国家针对基础教育领域综合改革提出的一系列方针政策。在集团化办学背景下，如何扎实有效地落实落好各项方针政策，办一所有内涵、有特色、高水平的“真集团”，是我们一直在思考的重要问题。作为小初高十二年一贯制集团校，昌平一中教育集团把建设“一流的管理、一流的师资、一流的课程、一流的育人模式”作为集团发展的中期目标，在“生命·智慧”育人理念指引下，依托“三三五”一体化贯通培养高质量育人体系建设，将课程教学、师资队伍建设、学生培养等核心工作有机结合起来，建立高效协作新平台，集智聚慧、激活组织，真办集团，办真集团。1. 理念引领、一体培养，为教师发展持续赋能集团确立了“生命·智慧”育人理念。教师在“生命·智慧”育人理念的指引下，用先进的教育理念、智慧的教育环境和智慧的教育方法启蒙生命的自我觉醒，引导学生将知识转化为智慧，将文化积淀为人格，促使学生努力开启智慧的人生，让生命充满智慧，让智慧焕发生命光彩。集团整体构建了“三三五”一体化贯通培养高质量育人体系。以“生命、生长、生活”为课程观的“三生”校本课程，激发生命活力，赋能生长动力，提高生活能力，实现了小初高三个学段的贯通培养；以“思维、思想、思政”为教学观的“三思”课堂教学，培养思维能力，形成学科思想，融入课程思政，实现了小初高三个学段的衔接教学；德智体美劳五育并举，促进人的全面发展。“三三五”一体化育人体系聚焦中国学生发展核心素养培育，落实立德树人根本任务，是集团“五共·七领域”一体化办学的重要载体，也是践行集团核心价值观的行动体现，为集团各校区系统设计课程、推动教学整体变革、科学高效落实“双减”工作等打下了坚实的基础。集团通过成立覆盖所有学科的“三生”课程项目组、“三思”教研工作室、“三思”课题研究室和覆盖所有学段的“致忠”班主任工作室，将集团内数十名特级教师、正高级教师、市级学科带头人和骨干教师调动起来，并为其充分赋职、赋权、赋能，最大限度地发挥其示范和辐射带动作用。同时，集团通过实施“三思”青年教师加速成长计划、“卓越”班主任培养计划和“卓越班级”养成计划，将所有学科、所有学段、所有青年教师纳入“三三五”一体化贯通培养高质量育人体系建设中来，通过一系列专业培训，激发青年教师的创造力，唤醒其发展自觉和行动自觉，厚植青年教师的教育情怀，助推其个性化成长。2. 横向融合、纵向贯通，创生集团育人新模式集团尊重每个学生的基础、潜能、优势，为每个学生的全面发展、可持续发展提供足够的支持与关爱。近年来，集团持续推动和深化“三三五”一体化贯通培养高质量育人体系建设，在把握课程育人目标、深化育人方式改革、提高学校“双减”水平等方面做出了有益的尝试和探索，成效显著。一是横向融合，汇聚一体化办学的新动能。首先，“人”的融合。集团通过干部教师跨校区交流轮岗，为各校区可持续、高质量发展提供强有力的人力支撑。交流轮岗不仅配齐配强了各校区干部教师队伍，还使校区变被“输血”为能“造血”。其次，“课程”的融合。各校区在集团“三生”课程大框架下，结合学段特点和校区特色，积极开发“共建”课程和“自创”课程，各校区“共建”或“自创”的精品课程，作为集团“共享”课程面向集团内全体学生开放。再次，“活动”的融合。如开学典礼、毕业典礼、运动会、科技节、艺术节等大型学生活动，联考、联研、统阅等大型教学活动，研学旅行、综合实践活动等，经常会根据具体情况选择以集团大融合或校区小融合的方式来办，效果很好。横向融合使校区间、师生间、学科间、家校间增进了解、开阔视野、激发智慧、释放潜能，共同汇聚成一体化办学的蓬勃力量。二是纵向贯通，彰显一体化办学的新优势。作为十二年一贯制的基础教育集团校，发挥集团一体化办学优势，深化育人方式改革，补短板、强弱项、促公平，是形成集团化办学特色、推动集团高质量发展、坚持以人民为中心办教育的重要体现。集团成立以来，在“生命·智慧”育人理念和“培养厚德、慧学、善能的时代新人”育人目标的指引下，注重学段统筹和学段衔接，关注学生全面发展、多元发展和个性发展，构建了贯通衔接小初高及大学四个学段的“三层五类”三生课程育人体系，形成了守正、启智、审美、强体、慧行五大类课程群，五大类课程群纵向上被划分为基础课程、拓展课程和发展课程三个层级，涵盖德智体美劳五大领域。其中，人工智能、生命工程、京剧、舞蹈、篮球、足球、乒乓球、冰雪等课程已经成为集团跨校区、跨学段一体化贯通培养的特色课程和精品课程，均已达到市级一流课程水平；“1+3”项目贯通课程成为区内初二学生直升昌平一中高中部的首选；生涯规划课程帮助学生及时了解学业、专业、职业、事业以及四者之间的关系，让学生明确自己的兴趣爱好及发展方向，会判断、会选择，促进了学生的自主发展、主动发展。经过4年多的发展，集团各校区办学水平持续提升，尤其是原昌平三中、中滩中学在集团化办学改革中快速转型，实现了由“输血”到“造血”再到“献血”的跨越式发展，成为百姓信赖、学生向往的昌平一中教育集团西关校区和中滩学校。未来，集团将继续走好整体迭代升级之路，在加强对集团干部教师的培训和指导、推动建立集团化办学评价激励制度、争取更多经费投入和政策支持、营造绿色和谐生态的区域教育环境等方面持续发力，不断走向“高水平发展”和“高质量发展”。

中小学教师职称制度结构问题审思作者：尹　昊，东北师范大学教育学部博士研究生王智超，东北师范大学教育学部教授、博士生导师中小学教师职称制度是基于中小学教师专业技术能力的管理制度，运转良好的中小学职称制度能够充分调动中小学教师的从教热情、激励教师自身发展。中小学教师职称制度采用限额设计，形成了金字塔式的递进职称制度结构模型，有助于正向激励教师不断努力发展。在实践中，由于制度执行偏差，职称制度在结构上出现一定程度失衡，制度本体功能发挥受到制约。弥合职称制度缺陷应在明确中小学教师职称制度合理性的前提下，构建动态管理机制，优化中小学教师职称结构；鼓励教师有序流动，缩小中小学教师职称结构地区差异；推进“倾斜”政策落地，消弭中小学教师职称结构城乡差距；创新职称评定方式，拓宽中小学教师职称晋升通道。2023年5月29日，习近平总书记在主持第二十届中共中央政治局第五次集体学习时强调：“强教必先强师。要把加强教师队伍建设作为建设教育强国最重要的基础工作来抓。”教师队伍发展水平是教育强国建设的重要监测指标之一，教师队伍建设既要注重教师素养的提升，也要注重教师活力的激发，构建良性的教师供给体系、管理制度与激励体制至关重要。中小学教师职称制度是以对中小学教师专业技术能力进行评价为手段，通过对教师专业技术能力进行分层认定，实现对教师进行激励、引导和分类管理的重要制度体系。运转良好的中小学职称制度能够充分调动中小学教师的从教热情、激励教师自身发展，对于建设高素质专业化创新型教师队伍，促进我国基础教育事业高质量发展具有重要意义。中小学教师职称制度自1986年设立以来，通过不断地修正和完善，在稳定教师队伍、激发教师活力、促进教师专业发展等方面取得了一定的成绩，形成了具有中国特色的教师职称制度体系。近年来，随着中小学教师队伍建设的不断深入，中小学教师职称制度中一些深层次问题逐渐显露，日益成为社会各界关注的焦点。2015年以来，我国在深化中小学教师职称制度方面做了积极探索和有益尝试，在突出分类评价、完善评价标准、强化工作机制、提高评审质量等方面均有所突破。2020年10月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，明确提出要改革教师评价，推进践行教书育人使命，对新时代教师职称制度改革提出了新要求，指明了新方向。但就制度本体而言，结构问题仍是制约中小学教师职称制度改革的核心问题。当前，中小学教师职称评聘是在核定岗位总量的前提下，严格遵照专业技术职务结构比例设定开展的。中小学教师职称制度的限额设计，制约了制度本体功能的发挥，导致中小学教师职称评审过程中一些乱象出现，诱发中小学教师群体产生焦虑。对教师队伍的高质量发展产生了一定的阻碍作用。在此背景下，亟须审视中小学教师职称结构存在的现实问题，以期为中小学教师职称制度改革提供新的思考。一、中小学教师职称结构及其限额设计中小学教师职称制度自设计之初即规定了不同类型教师的职称结构，并进行了限额设计，划定了职称制度的基本框架。职称结构是人才群体中各级职务（职称）的人数构成和比例关系，是衡量人才群体素质状况的尺度之一，科学合理的教师职称结构有利于中小学教师队伍健康有序发展。1．中小学教师职称结构的演变1986年，中央职称改革工作领导小组下发《关于转发国家教育委员会中、小学教师职务试行条例等文件的通知》，初步构建了中小学教师职称制度的基本框架，明确中小学教师职务分别设立。2015年，人力资源和社会保障部、教育部联合印发《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》，终止了中学教师职务系列与小学教师职务系列分设的制度设计，将中小学教师职务统一划分为高级、中级和初级三个等级序列，明确了统一后的中小学教师职称（职务）与原中、小学教师专业技术职务的对应关系以及与事业单位专业技术岗位等级的对应关系。同时，在原有基础上又增设了正高级教师职称，实现了中小学教师职称制度改革的进一步深化，使中小学教师职称序列与其他事业单位专业技术岗位等级相衔接。统一后的中小学教师职称共五级，各级均有与其对应的评审条件和标准，教师需在实际工作中达到一定的标准才有机会申报相应的等级，这是中小学教师职称制度设计的一个典型特点。现行中小学教师职称制度的职称结构设计进一步厘清了影响中小学教师职业发展的制度因素，打通了中小学教师职称制度之间的壁垒，有助于进一步推动中小学教师职称聘任制度改革，对于提升中小学教师的工作积极性具有重要意义。2．中小学教师职称结构的限额设计中小学教师职称制度的另一个重要特点是对各专业技术职务等级的中小学教师数量进行限额。我国专业技术职务制度是计划经济体系下，对专业技术人才进行管理的一种制度设计，这一制度在结构上最突出的特征就是实行限额制度设计。即由下至上，分级统筹，逐级下达指标，按指标评聘，形成有序上升、逐层缩减的制度层级，这成为专业技术职务上升的基本通道。1986年国务院下发的《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》首次提出，在定编定员的基础上，确定高、中、初级专业技术职务的合理结构比例。2006年，人事部印发的《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》进一步规定，专业技术高级、中级和初级岗位之间的结构比例全国总体控制目标为 1∶3∶6。中小学教师职称制度作为专业技术职务制度的重要组成部分，在制度设计时也遵循了这一规则。中小学教师职称评审工作在核定的教师岗位结构设置比例内进行，这成为教师职称制度限额设计的具体规范。中共中央、国务院印发的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》中提出，到2020年实现10∶40∶50的高、中、初级专业技术岗位控制目标。2022年9月，人力资源和社会保障部、教育部印发《关于进一步完善中小学岗位设置管理的指导意见》，提出国家层面不再对高、中、初级岗位结构比例作统一规定，由各地在明确合理配置要求的基础上，优化调整中小学岗位结构比例。同时要求“十四五”期间，正高级教师岗位数量控制在全国中小学教师岗位总量的千分之五以内。相较于过去较为笼统的比例结构，各地在中小学教师职称结构限额设计时充分考虑地方实际情况，中高级职称比例有了一定的提升，进一步拓宽了中小学教师的职业发展通道，激发了教师的工作热情。二、中小学教师职称结构存在的现实问题教师职称制度在结构上的限额设计，旨在形成一个由低向高逐层递减的稳定的金字塔式结构，有利于制度内的个体在制度框架内激发工作热情，避免平均主义和吃大锅饭现象的出现。但从制度的执行情况来看，职称制度的限额设计也引发了一系列现实问题。本文以《中国教育统计年鉴（2016—2021）》作为数据来源进行分析，对中小学教师职称结构存在的现实问题进行阐述。1．整体上中小学教师职称结构失衡中小学教师职称制度实施以来，对调动中小学教师的积极性、提高中小学教师队伍整体素质、促进基础教育事业发展发挥了积极作用。数据显示，2016至2021年间，我国中小学教师人数从1101.04万人增长到1260.02万人，同时获得职称的教师人数从995.93万人增长到1069.1万人。可以看到，获评职称教师数量的增幅明显低于教师总数的增幅，这在一定程度上说明在职称评聘中有相当一部分符合晋升标准的教师由于职称的限额设计不能如期晋升更高一级职称，也就是说教师获得更高级职称的年限在被动延长。显然，这在一定程度上必然打击教师的工作积极性，不利于中小学教师队伍的健康发展。参照《事业单位岗位设置管理试行办法》（以下简称《办法》）和《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）规定的比例，截至2021年，全国获得职称的中小学教师中高级职称教师占比19.25%，高于10%的比例设置，其中正高级教师占比为0.13%；高级教师占比为19.12%；中级职称教师比例为46.11%，高于《办法》规定16.11个百分点，高于《纲要》规定6.11个百分点；初级职称教师比例为34.64%，低于《办法》规定30.61个百分点，低于《纲要》规定20.61个百分点，其中二级教师占比为31.88%，三级教师占比为2.76%。可以发现，各级职称比例呈两头小中间大的“橄榄形”结构，与制度设计的“金字塔形”相差甚远（见图1）。也就是说，只有少数教师会停留在最低级，同时能够晋升高级职称的教师占比更低，大部分教师都滞留在了中间层。这样的结构并不利于中小学教师队伍的稳定，对中小学教师队伍的可持续发展在一定程度上会产生负面影响。事实上，中间层级的过度堆积也确实引发了一系列社会问题，中小学教师职称制度的现实冲突频发。进一步分析数据可以发现，2016至2021年间，高级职称教师占比持续增长，从12.89%增长到19.25%。但是从不同教育阶段来看，截至2021年，高中阶段高级职称教师比例为31.27%，初中阶段高级职称教师比例为24.62%，小学阶段高级职称教师比例为12.05%。高级职称教师的比例由高中到初中到小学呈现递减趋势，说明中小学教师职称结构在各学段间存在较大差异，执教学段越高的教师越容易获得晋升职称。2．不同地区间中小学教师职称结构失衡中小学教师职称结构问题的另一个重要表现是不同地区间的结构失衡。图2显示了2016—2021年我国东、中、西部和东北地区的中小学高级职称教师队伍的发展过程。首先，六年间四大经济区的高级职称教师占比均逐年增加。其中，东北地区的涨幅最大，从21.39%增长到34.48%；西部地区次之，从11.94%增长到21.14%；东部地区排名第三，从12.68%增长到17.34%；涨幅最小的是中部地区，从11.99%增长到16.26%。其次，东北地区的中小学高级职称教师占比始终明显高于东、中、西部地区，且差距在逐年拉大。同时西部地区的占比已从六年前的第四位跃升至第二位。上述分析所体现的区域性差异在一定程度上也反映出不同地区中小学教师职称晋升的难易程度，可以说涨幅更高地区的中小学教师职称晋升通道更通畅。具体到省域间，中小学教师职称结构的差异也表现得尤为突出。以2021年高级职称教师占比为例，全国平均比例为19.25%，有18个省份低于平均值。最高的辽宁省达到45.61%，高于全国平均比例26.36个百分点；最低的山西省仅有10.85%，低于全国平均比例8.4个百分点。辽宁省和山西省之间相差34.76个百分点。这种差异性也反映出我国优质中小学教师资源分配的不均衡。3．城乡间中小学教师职称结构失衡中小学教师职称的区域内结构是反映教师发展公平性的重要指标，是优化区域内教育资源配置的主要表现。在中小学教师职称制度建立初期，中小学教师职称评审工作采取了“两步走”的策略安排，即优先发展大中城市，随后发展城镇乡村。这样的制度设计是顺应当时的时代条件和社会需要的，在当时的历史背景下发挥了积极作用。但随着时代的发展，城乡中小学教师发展的不均衡成为影响教育资源均衡配置的重要原因，社会各界普遍呼吁采取措施缩小城乡中小学教师发展差距。近年来，随着《乡村教师支持计划(2015—2020年)》《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》等一系列政策相继出台，中小学教师职称改革不断深化，城乡教师职称结构差距不断减小。但深入分析数据，可以看到城乡教师职称结构仍存在一定问题。截至2021年，乡村中小学教师总人数为1941692人，其中获得高级职称的有331859人，占比为17.09%，略低于全国平均值2.16个百分点；获得中级职称的有878867人，占比为45.26%；获得初级职称的有730966人，占比为37.65%，仍然呈现较明显的“橄榄形”结构。虽然从整体看，乡村高级职称教师比例（17.09%）仅比城区（19.48%）低了2.39个百分点；城乡间中级职称教师比例差距较小；乡村初级职称教师占比（37.65%），略高于城区初级职称教师占比（33.76%），城乡间中小学教师职称结构差距已基本弥合。但是具体到各省份来看，高级职称教师占比排名前三的省份的乡村高级职称教师占比均高于城区，而排名后十三位的省份的乡村高级职称教师占比均低于城市。同时，乡村高级职称教师占比最高的辽宁省（50.79%）比最低的山西省（5.60%）高出45.19个百分点。可见，虽然宏观上城乡教师的职称结构已趋于均衡，但各省域间的乡村教师队伍职称结构仍表现出一定程度的差异。三、进一步完善中小学教师职称制度的建议中小学教师职称制度实施三十余年来，对激励教师从教热情、促进教师专业化发展起到了重要作用，为我国中小学教师队伍建设提供制度保障。但与此同时，由于中小学教师职称制度在结构上的限额设置，导致制度的激励作用被弱化，制度的功能出现异化，阻碍了高素质专业化创新型中小学教师队伍建设，更加深入推进中小学教师职称制度改革势在必行。政策设计“不仅仅与当下刻不容缓的焦虑相关，而且会波及更长远的时段，涉及明天所要达成的规划”。中小学教师职称制度不仅是政府服务教师队伍建设的一项制度设计，也是体现中小学教师自身价值的重要选拔机制，对制度进行修订和改革必须以明确制度的合理性为前提。1．构建动态管理机制，优化中小学教师职称结构截至2022年，我国中小学教师总数已达1278.78万人，科学的职称制度是推动教师队伍建设的重要手段。而中高级职称比例偏低一直是中小学教师职称制度执行过程中的矛盾焦点。近年来，国家出台了一系列政策不断提高中小学教师中高级职称比例，但仍未能满足中小学教师的现实需求。特别是满足评聘条件的教师受制于限额设计，不能如期晋升中高级职称，造成同一层级教师堆积严重，严重挫伤了教师的从教热情，弱化了制度的激励作用。此外，相当一部分一线教师评上高级职称后，逐渐转入非一线岗位，造成大量岗位被占用，成为教师的职称晋升通道的“血栓”，阻碍了教师有序晋升。正是由于缺乏明确的动态管理机制，“一评定终身”，只能“退一进一”。因此，一是要在事业单位岗位管理规定的基础上，充分考虑中小学教师职业特点，结合中小学教师个人发展需要，有针对性地优化各级职称比例，解决中小学教师职称结构存在的现实问题。具体来说，对于高级职称比例偏低的地区，要结合当地实际，适当调整各级职称配比，合理设计评审规则，可以尝试实行“达标即上”的原则。更加明确中小学教师职称制度是对教师专业技术水平的认定，而不是“淘汰制”，从而激励教师更加努力奋斗。同时要规避“无序增长”风险，形成合理有序的教师梯队建设。二是要建立中小学教师职称动态管理机制，加强聘后管理。首先，要坚持把师德师风作为评价教师的首要标准，建立健全师德师风长效机制，一方面要完善师德师风培养机制，切实提高教师的理想信念和职业修养；另一方面要筑好师德师风红线，坚决落实师德师风“一票否决制”。其次，要进一步完善中小学教师职称退出机制，实施聘期考核制，明确各级教师的岗位职责，对考核结果不合格的教师采取缓聘、低聘和解聘等措施，督促中高级教师保持从教热情，调动其工作积极性，也可以为符合晋升条件的教师提供更多的晋升机会，形成健康有序的竞争机制，激发中小学教师队伍的活力。2．鼓励教师有序流动，缩小中小学教师职称结构地区差异教师是教育的第一资源，承载着为党育人、为国育才的历史使命，肩负着培养社会主义建设者和接班人的时代重任。科学设置的中小学教师职称结构可以有效激发教师的主观能动性，促进中小学教师队伍整体素质的提高，进而推动基础教育的高质量发展。如前所述，通过一系列针对性政策的实施，我国东北地区和西部地区的中小学教师队伍建设已经逐渐摆脱了发展相对滞后的“刻板印象”，而中部地区的教师队伍发展情况反而显现出一定“疲态”。党的二十大报告中指出，要优化区域教育资源配置。区域教育是某一行政区域内的、某一经济活动区域或者同一性质地区的教育。区域教育既要向内充分利用自身优势，推动区域内教育事业发展；也要向外关注与其他区域的联系，增强区域间教育协同发展。近年来，为积极发挥区域协同发展优势，多地政府制定了专业技术职称区域互认制度，为人才自由流动创设了有利条件，北京、四川等地均已进行了有益的探索。教育系统可以总结各地专业技术人员职称互认的工作经验，依托区域协同发展优势，积极推动区域中小学教师职称互认机制试点，打通中小学教师有序流动的制度屏障，统筹区域内中小学教师队伍发展。此外，可以政策前置，通过政策设计鼓励优势地区中小学教师向弱势地区流动，对参与流动的教师，在职称晋升时给予必要的政策倾斜，进而缩小不同地区间、省域间中小学教师职称结构差距，实现教育资源均衡配置，推动建设优质均衡的基本公共教育服务体系。3．推进“倾斜”政策落地，消弭中小学教师职称结构城乡差距乡村教师在乡村振兴中占据重要地位，乡村教师队伍的发展决定着我国乡村教育事业的发展水平，是促进乡村社会、经济和文化进步的引路人。进入新时代以来，随着《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案》《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》和《银龄讲学计划实施方案》等政策的实施，一定程度上缓解了乡村教师人员短缺、师资配置不合理等现实问题，有效促进了乡村教师的专业发展，提升了乡村教师队伍水平。乡村教师职称评聘在一定意义上能够反映教育管理体制的公平性和科学性。在中小学教师职称制度改革进程中，国家多次提出职称评聘要向乡村学校倾斜，但是在实际的政策实施过程中，除了前文提到的职称结构一般性问题外，还存在一些由于城乡二元结构导致的特定问题。例如，“向城性”现象突出、职称晋升困难等“老大难”问题。特别是在一些小规模学校，由于在编教师数量较少，导致教师在工作中需要承担多重任务，但这部分工作不能在职称评审中被客观反映出来。同时如果按照岗位配置比例，这些学校甚至没有高级教师岗位。这些职称制度的结构性问题是制约乡村教师队伍发展的重要因素。因此，要更细致考虑进一步完善中小学教师职称制度，要特别出台有效举措推动职称评聘向乡村学校倾斜政策落地，从而提升乡村教师的职业吸引力、确保乡村教师队伍稳定有序发展。可以精准施策，瞄准政策执行过程中的深层次问题，破除政策制定的路径依赖，坚持以解决乡村教师的真实诉求为出发点，切实解决政策执行的最后一公里难题。具体来说，一是要统一城乡中小学教师岗位比例，解决城乡教师职称结构失衡的问题，同时要明确城乡教师的主要区别是工作地点差异，而非隐性的等级差异，要保证乡村教师拥有与城镇教师同等的岗位竞聘机会，且同等条件下优先聘用。对长期在乡村学校任教的教师，职称评聘可按规定“定向评价、定向使用”，不受总体岗位比例限制。吉林省人力资源和社会保障厅印发的《关于做好全省2023年职称制度改革和职称评审工作有关事宜的通知》中提出，优化基层服务“3010”职称申报评审机制。就是指在县（市）及以下学校任教满30年，且现仍在一线从事教学工作的教师，聘任中级职称满10年，可以直接认定高级教师职称。此外，为解决村小和教学点因规模小、教师人数少造成的职称配置问题，可以在现行乡村学校岗位设置比例的基础上再提高一定比例的岗位指标，并主要向村小和教学点倾斜。保证中小学教师职称制度改革的“红利”真正落实到坚守在村小和教学点的教师群体。二是职称评聘条件要向乡村教师倾斜，在保证底线要求的前提下，充分考虑乡村教师的工作特点，突破常态化的评聘标准，结合实际情况适当放宽标准，更加注重乡村教师工作实绩，考察教师在教学方法、教学技术等方面是否符合乡村学校学生的发展规律。对于长期在乡村学校任教，教学成果突出的教师，可以适当降低学历要求。同时，在乡村教师职称评聘时，不以论文、课题以及精品课等作为考核的绝对化指标，可采用教案设计、课堂录像等直接反映乡村教师教学水平的考核指标。对外语、计算机应用能力等可不作硬性要求。可以采取继续教育的形式，通过开展交流培训、开设在线课程等多种方式，提高乡村中小学教师队伍的综合素质。4．创新职称评定方式，拓宽中小学教师职称晋升通道中小学教师职称的限额设计导致大量符合条件的教师不能如期晋升更高一级职称，造成了中级职称教师的大量积压，严重挫伤了教师的从教积极性，给教师队伍带来了不稳定因素。同时，由于晋升高级职称名额的稀缺性，而职称又直接与待遇挂钩，导致教师群体中出现了不同程度的不正当竞争，徇私舞弊和弄虚作假现象时有发生。教师长期受制于职称制度的限额设计，被迫成了制度规制下的“无意识个体”，严重阻碍了中小学教师队伍的专业发展。因此，创新中小学教师职称评定方式，为教师提供多通道的晋升路径，能够有效改善中小学教师队伍的职称结构，在教师群体中形成积极的合作竞争机制。一要推进职称评审信息化建设。要加快中小学教师信息化管理平台建设，建立全面的教师档案库。建设中小学教师职称网上评审系统，简化职称申报程序，优化办理流程，避免职称申报材料的重复提交，切实减轻中小学教师负担，为中小学教师“松绑”，提高职称评审效率。同时，中小学教师职称网上评审系统能够将教师的历次申报情况存档，可以随时接受监督核验。二要实行中小学教师职称分级、分类评定，构建多通道的晋升方式。要充分考虑不同学段、不同学科教师（特别是非升学科目）在岗位职责、工作特点等方面的差异性，形成多元的评定标准。避免由于受重视程度不同带来的晋升机会不均等。同时要打破从教年限、学历等客观条件的限制，规避“一刀切”式的评价标准。一方面为在教学一线工作多年而学历水平较低的老教师提供晋升中高级职称的机会；另一方面对优秀的青年教师，可以不考虑工作年限，单列比例，打通青年教师的职称晋升通道，避免“论资排辈”等现象的发生。使不同起点、不同需求的教师都能够获得符合自身实际的职业发展路径。三要扩大职称自主评审权力范围。将中小学教师职称评审权下放到各学校，由学校自行组建评审委员会，负责本单位的初级和中级教师职称评定工作。将结果上报相关行政部门确认。政府行政部门仅负责监督，落实学校用人自主权。随后，可在自主评定效果较好的学校开展高级职称自主评定试点。四要完善中小学教师职称同行评审制度。可以尝试打破区域限制，在全国范围内遴选高水平的教育教学专家和经验丰富的一线教师，建立覆盖全国的评审专家库。学校在进行职称评审时，可以自主从评审专家库中抽选成员，组成评审委员会。由此，既可以保证职称评审的科学性和客观性，也能够确保评审过程的公平性，避免“暗箱操作”。为适应新时代新要求，中小学教师职称制度改革应该在我国总体人事制度改革的要求下，尊重教师个人职业发展规律，以满足教师的实际需求为出发点，优先解决中小学教师队伍建设中的突出矛盾，即中小学教师职称制度的结构问题。政府要做好顶层设计，统筹兼顾，完善中小学教师职称制度结构设置，创新职称评定方式，把中小学教师职称制度改革落到实处。

集团化办学的“沈阳经验”：重生态·促协同·铸特质作者：王建艳，辽宁省沈阳市政府主任督学兼市政府教育督导室主任王　刚，沈阳师范大学教育经济与管理研究所所长集团化办学是一种优化教育资源配置的新型治理方式，也是促进义务教育优质均衡发展、提升整体办学水平和教育质量的重要举措。辽宁省沈阳市自2011年开展集团化办学实践探索以来，经历了生态涵养（2011-2013年）、协同共生（2014-2019年）、特质凝练（2020年至今）三个发展阶段，取得显著成效。全市现有义务教育阶段学校513所，共设教育集团98个，覆盖363所学校。在集团化办学的基础上，再通过学区制管理、合作办学、委托管理、结对共建等方式，覆盖其余150所学校。目前，全市义务教育阶段优质教育资源已实现全覆盖。一、重视顶层设计，涵养良好生态推进集团化办学改革涉及多方面的关系和利益，需要政府、学校、家庭和社会等多元主体积极支持与参与，形成强大的改革合力。沈阳市从“办好人民满意的教育”全局出发，以集团化办学助推区域教育事业整体高质量发展，坚持“总体性、前瞻性、可行性、长远性”的基本原则，统一引领与部署，各区县（市）紧密结合区域实际情况缜密设计，系统分析发展目标、规划改革步骤、健全制度规范、明确资源配置，构筑起深化集团化办学改革的良好生态环境，开创了区域教育发展的崭新局面。第一，科学规划、合理布局。良好的规划有助于促进集团化办学改革目标的达成，提高各项工作的效率。在市域统一引领与部署下，沈阳市各区县（市）进一步统筹规划教育集团布局，坚持以优质学校为核心组建集团，合理平衡配置学位，尽可能放大优质教育资源的社会效应。原则上，紧密型教育集团的分校控制在四个以内；松散型教育集团成员校控制在三至五个；体量过大的教育集团适当缩小，避免因规模过大造成教育资源配给不足，因管理力度不够导致教育教学质量滑坡；新建学校一律纳入集团化管理；合并重组的初中学校，以原初中学校为单位享受重点高中指标到校名额。鼓励辽中、新民、法库、康平四郊区以合作或委托等方式，与皇姑、大东、沈河、和平、铁西市内五区结对共建，形成集团化办学长效机制。这些举措，让各区县（市）教育资源布局更加合理，优质教育资源覆盖面和受益面进一步扩大，人民群众的获得感进一步增强。第二，健全制度，加强规范。完善的制度体系是保障集团化办学改革合法性、规避风险性、减少盲目性的关键环节。沈阳市以制度建设为核心，完善集团化办学体制机制，积极引导与规范教育集团发展，先后颁布了《沈阳市推进市域义务教育优质均衡发展实施方案》《沈阳市进一步推进城乡义务教育一体化优质均衡发展行动计划（2019-2022年）》《沈阳市城乡义务教育优质均衡发展联盟建设实施方案》等政策，逐步建立健全包含管理架构、运行机制、经费投入、人事管理、工程项目、绩效评价在内的集团化办学管理制度体系，为教育集团顺利运转提供核心支撑，增加集团办学的稳定性、提升教育集团的核心竞争力和办学效能，力争实现集团化办学的最大效益。第三，完善架构，激发活力。清晰的治理架构是治理体系和治理能力现代化的核心，有助于破除集团化办学进程中的体制机制障碍，释放集团各成员校办学活力。沈阳市引导紧密型教育集团构建起决策和执行“条块相辅”的管理架构：总校长全面负责集团各项工作，各校区配备配强管理团队，实行集团办公室统一协调下的执行校长负责制。精准推动放权赋能，构建权责清晰、运行顺畅、简约高效的集团办学治理体系。引导松散型教育集团各成员校依据明确的集团工作标准，完善工作章程、健全工作制度、丰富工作内容、创新工作形式，保障各校的人事管理自主权、经费使用自主权、教育教学自主权的有效落实。第四，以评促建，提高质量。沈阳市围绕工作实效性、过程协调性与体系长效性设计集团化办学绩效评价指标，重点评价集团办学满意度、目标达成度、成员信任度、工作顺畅度、资源协同度、特色鲜明度。创设深入情境式的集团办学绩效评价模式，将评价重心置于集团各校，基于真实的集团办学实践和育人效果进行评价；同时引入现代信息技术，通过云平台、大数据等工具全场景采集与分析数据，实现“全息”数据评价。通过严格督导评价，充分发挥评价的“指挥棒”作用，引领集团办学方向，推进集团办学规范化、现代化、优质化、可持续发展。二、探索多元模式，促进协同共生各区县（市）依据区域教育的整体发展、校际差异等实际情况，不断探索和创新多元多样的教育集团化办学路径。第一，结构重组，丰富形式。一是通过“名校+弱校”“名校+普校”“名校+新建校”等方式，推进集团化办学，形成了由品牌学校为集团总校，并入校为分校或校区（部），实行总校长负责制的紧密型教育集团。如皇姑区岐山一校、珠江五校、虹桥中学等六个教育集团，都是区域内一校多部的紧密型教育集团，实现了人事管理、经费管理、业务管理、制度管理和评估考核的高度统一。二是由品牌学校牵头作为集团总校，按照相对就近原则，以联合体的形式连接若干弱校和普校组建而成的松散型教育集团。如浑南区的浑南一校教育集团，涵盖浑南五小、十一小等五个独立法人学校，构建起管理机制灵活、办学要素共享、协作渠道畅通、同中存异的学校发展联合体。三是同时包含紧密型与松散型关系的综合型教育集团。以品牌学校为集团总校，与新建校结成紧密型集团办学关系，输出教育品牌、办学理念、管理方式、干部和优秀教师等优质资源，使新建校一开始就站在发展的高起点上，避免出现“新建校就是弱校”局面；将普校纳入集团统一管理，形成松散型关系，提高集团办学的灵活性，实现优质资源的辐射推广与结构重组。如和平区的和平一校、南京一校、沈阳一二六中学教育集团就采用了这种混合模式，得到了群众的广泛赞誉和认可。第二，区域协同，精准帮扶。郊区通过引进名校，采取名校托管、委托管理的合作办学形式，形成“帮扶式发展协作体”，充分发挥名校的辐射引领作用，带动郊区学校办学水平提升。如沈北新区引进了文艺二校、朝阳一校、沈阳七中、南京一校，创办了文艺二校沈北分校、南京一校沈北分校等。于洪区相继引进东北育才学校和沈阳市实验学校，联合创办了东北育才丁香湖小学、沈阳市实验学校中海城小学；引进辽宁省实验学校和辽宁省实验中学，创办了辽宁省实验学校于洪分校和辽宁省实验中学阳光小学。“帮扶式发展协作体”的建立，深化了集团化办学改革，将更多“好学校”建在了百姓的家门口，让更多的孩子享受到优质教育，使市民切实享受到教育改革带来的红利。第三，跨段协同，立体发展。沈阳市充分发挥优质学校辐射作用，打破学段界限，探索幼小、小初以及初高衔接，探索出多元化、开放性的跨学段集团化新模式。如皇姑区针对北部片区教育发展实际，提出了打破学段界限、打造“海科技”学校发展共同体的集群化办学新理念，推出北皇姑“集团+”教育改革示范带、七星海科技教育集群两个新型教育集团，实现了由沈阳十一中、沈阳九十七中、三台子一校三所学校构建的“学校+”跨学段教育集团办学形式的新升级。浑南区着力破解浑南初中教育的短板，以幼小初衔接为突破口，借助教育集团力量探索“幼小初衔接发展协作体”教育模式。浑南区创办的灵动教育集团致力于幼儿园、小学、初高中的有效衔接，切实加强了集团内各校在教学管理、课程建设、教师队伍建设、学生发展等方面的关联性，形成了多元化、开放性、一体化的良好育人生态，有效盘活了区域优质教育资源，提升了资源的使用效率和效益。集团化办学的多元模式尊重各校的发展意愿与实际需求，充分调动了成员校自主办学的积极性和创造性，确保集团化办学合作性强、参与度高，强化了集团各校在教育理念、文化内涵、管理制度上的认同感，搭建起校际教育资源便捷共享的平台，实现了各校优势互补、相互促进、合作共赢、共同进步，在加快推进区域教育优质均衡发展方面发挥了重要作用。三、明确个性定位，铸就非凡特质沈阳市注重推进教育集团内涵式发展，在尊重各成员校历史传统的前提下，着力凝练教育集团特色、打造教育集团品牌，不断提高教育集团办学品质，彰显集团化办学优势。第一，一区一品，和而不同。沈阳市鼓励各区县（市）以推进区域教育优质均衡发展、实现义务教育公平与效率双赢为根本价值取向，结合本区域的教育核心竞争力与比较优势，凝练集团化办学改革的理念和目标，最大限度突出区域特色。如沈河区以教育公平为诉求，以优质均衡为目标，坚持“全员纳入、全面覆盖”的集团化办学策略，推动全区基本形成“多元共治、协同创新、共创共享”的办学新生态。铁西区坚持以科学整合、扩大优质教育资源为目标，以“优质、共享、均衡、共进”为主题，通过理念、资源、方法、成果、品牌的共享与融合，走出了一条全方位、高质量、有特色的集团化办学之路。沈北新区坚持“政府主导、整体运行、优势互补、共同发展”原则，推动教育集团的整体发展，打破区内“南热、中温、周边冷”的旧局面。于洪区以缩小区域内校际差距、整体提升教育质量为目标，推行集团化办学和大学区管理策略，通过实施“引领、互动、共享、提高”为主题的一体化管理，形成教育教学发展共同体，全面提高各学校教育教学质量。新民市以“学校独立联盟、教育行政助力”为抓手，将“一确保（教育质量）、两深化（课程改革与校园文化建设）、三推进（教师专业发展、学习型学校、学区一体化）”作为教育集团组建与内涵发展思路，实现学校间的优势互补、资源共享、互相学习、共同成长。第二，因品施策，各美其美。集团化办学的本质是优质教育资源的科学配置、合理共享与高效利用，沈阳市引导各区县（市）围绕自身的优质教育资源巧做文章、合理谋划，实现了集团化办学各美其美的良好局面。如和平区立足于区域历史文化资源，实行“以文化为灵魂，以制度体系为框架，以规则程序为纽带”的集团运行机制，提出“四个共享”（理念文化共享、管理制度共享、教育资源共享、质量保障共享）发展策略，推动集团“品牌化”发展，实现了“谋求共同提升，实现差异发展”的目标。对于紧密型教育集团，高度提炼并统一执行集团使命、愿景和价值观，充分发挥品牌影响力和文化辐射力；对于松散型教育集团，在尊重各成员校文化传统的前提下，凝练核心价值，丰厚集团文化内涵，培育积极向上的集团文化，推动集团内各校在共同发展的基础上实现特色发展，彰显集团化办学的优势。大东区立足于自身教师资源，以“优势互补、共建共赢”为宗旨，深入推进实施名师优师资源“内流”工程，集团干部根据工作需要进行交流，学校教师根据学科结构进行交流，建立集团教师学习共同体，进一步盘活名师资源、促进校际交流共享，教师整体专业水平呈现螺旋上升的良好态势。浑南区立足于区域内丰富的课程资源，以尊重学生认知为准则，以构建具有浑南特色的区域“智慧+课程”体系为抓手，高效、科学利用网络应用平台，开展网络教研，开发名师课堂教学视频资料，实现线上、线下优质资源互通共享，统筹推进集团化办学，创建浑南教育发展新样态，办好“有智慧、有创新、有文化”的幸福教育。第三，多样发展，全面育人。立德树人是集团化办学的根本要义，也是检验集团化办学工作成效的根本标准。以“彰显特色、以人为本、真实有效”为发展理念，强化教育集团办学的育人使命，已经成为沈阳市集团化办学的重要思想共识。如皇姑区以共建共享优质教育资源为核心，坚持“创新推进、稳步实施、特色发展”，深化集团化办学改革，全力打造有温度、有品质、有吸引力的皇姑教育。苏家屯区以“全部纳入、提质进位”为主导思想，以“办人民满意的教育”为根本目标，进一步整合、优化、放大优质教育资源，提升区域学校发展规格，实现区域教育高水平均衡发展。康平县以“五同”（管理同探索、队伍同发展、学生同成长、质量同提高、文化同繁荣）为目标，全力提升集团办学效能，全面提高教育教学质量。法库县以“提升校际凝聚力，互相学习，互相帮助，优质带动，优势互补，共同发展”为目标，做到思想认同、文化共享、管理互鉴、业务互通，切实推动一批高水平学校快速发展，区域育人质量稳步提升。经过十余年实践探索，沈阳市集团化办学改革呈现出密集性强、覆盖面广的显著特征，充分发挥了优质教育品牌的辐射和带动作用，扩增了优质教育资源，持续缩小学校间、区域间、城乡间的教育差距，有效破解了“上好学校难”的问题，实现了区域义务教育优质均衡的高效跨越式发展。未来，沈阳市将继续坚持以人民为中心发展教育，力争推动集团化办学再上新台阶，为加快建设区域高质量义务教育体系、办好人民满意的教育贡献智慧与力量。

吴建涛：如何让集团化办学更理性？作者：吴建涛，中国教育科学研究院区域教育研究所副所长，副研究员党的十八大以来，政府对集团化办学的政策要求发生了从“探索”到“实施”再到“探索”“积极推进”与“完善”的转变。措辞的反复与变化反映出政策、实践主体关于集团化办学的理论认知还存在不确定性。尽管已有20余年的发展历程，集团化办学在理论和政策层面依然有一些问题未得到根本解决，进而引发了实践中的问题。在推进教育强国建设的背景下，我们有必要对集团化办学进行理论上的审视，从而推动其在实践上的进阶，努力让集团化办学走在更加科学与正确的教育之路上。一、基础教育集团化办学的价值反思1．集团化办学的实践逻辑部分违背教育发展规律在经济学领域，集团是指多个企业联合组成一个更大的企业实体，目的是降低成本，提高内部协作效率或消除竞争，从而获得更高的利润率。集团化办学改变了教育资源配置原有的“教育行政部门到学校”的直接关系，转为“教育行政部门到集团学校再到成员校”的间接关系。因此，厘清这种变革的内在逻辑是准确把握集团化办学价值取向的基础。在学校层面，集团化办学往往由优质学校牵头成立，带动其他相对薄弱的学校共同发展。优质学校有内在动力推动集团化办学，在冠名公办新建学校或薄弱学校时，其动力源主要是教育情怀和学校声誉的提升；在冠名民办学校且可收取费用时，经济利益则成为其动力源的重要组成部分。然而，集团化办学使优质学校教育资源存在“稀释”风险，在得不到足够的补偿时，优质学校的师生和家长就会对集团化办学产生抵触。因此，集团学校校长在内部资源再分配时面临保持既有优质学校发展和带动薄弱学校发展的“两难选择”，在推动优秀教师流动时更为凸显。在政府层面，集团化办学对区域经济社会发展特别是房价具有明显的促进作用，这是地方政府强力推行集团化办学的经济因素。但这种外部影响引发了社会公众的不满情绪。为此，一些地方政府明确规定“严禁借集团化办学进行学区房炒作”。在教育管理上，由于教育行政部门直接面对的学校数量下降，实施集团化办学能够将教育行政管理成本从教育行政部门转嫁到集团学校内部，从而降低前者的管理成本。在办学效果上，由于社会公众对集团学校内部优质资源的配置缺乏了解，这种信息不对称“造成所有成员校都已优质的假象”，在一定程度上改善了薄弱学校的生源质量，短时间内使区域教育取得“繁荣”发展。但是，集团化办学的迅猛推进凸显了教育行政部门将其“工具的目的化和工作的政治化”，忽略了其促进均衡发展的工具属性和集约办学的内在本质，这就违背了教育发展规律。2．集团化办学作为一个政策工具与现行政策工具具有重叠性就促进教育优质均衡发展这一政策目的而言，集团化办学与现行其他政策并未有本质区别。例如：在促进教师流动方面，《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》明确提出，“全县每年交流轮岗教师的比例不低于符合交流条件教师总数的10%；骨干教师不低于交流轮岗教师总数的20%”；《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》要求“实行义务教育教师县管校聘”；《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》提出，“实施校长教师有序交流轮岗行动计划，科学推进教师县管校聘管理改革”“完善交流轮岗保障与激励机制”等。在资源共建共享方面，前述文件提出“全面推进城乡学校共同体建设，健全城乡学校帮扶激励机制，确保乡村学校都有城镇学校对口帮扶”“构建互联互通、共建共享的数字教育资源平台体系”等。由此可见，为提升薄弱学校办学质量，集团学校所采取的各项措施与手段和当前实施的一系列政策要求并无本质区别，地方教育行政部门只要贯彻落实已有政策要求，即使不实施集团化办学也能实现同样的发展目标。二、集团化办学对县域基础教育生态的影响1．集团化办学改变了区域教育优质均衡发展的生态空间为了实现《中国教育现代化2035》提出的“域内义务教育优质均衡县（市、区）的比例达到95%”的发展目标，地方政府加快了集团化办学的推进步伐，提出了集团化办学覆盖率100%的任务。可见，一些地方政府存在“集团化办学等同于均衡化发展”的认识误区，通过政策改变了区域教育优质均衡发展的生态空间。《县域义务教育优质均衡督导评估办法》主要是推动具有独立法人或办学空间的学校之间的均衡发展。但在集团化办学之后，独立学校的个体间均衡发展被转变为教育集团间的群体性均衡发展。特别是在成员校不具有法人地位时，优质均衡发展的工作重点必然优先关注集团学校，一定程度上忽略了独立学校。因此，2023年印发的《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》明确提出，要“加快实现集团内、学区内校际优质均衡，为县域义务教育优质均衡发展奠定基础”。这表明，集团学校内部不均衡发展问题已经成为制约县域教育优质均衡发展的重要因素。2．集团化办学强化了优质学校的区域教育龙头地位从历史上看，大部分优质学校脱胎于新中国成立之后实施的重点学校、重点班级、重点学生培养的倾斜性政策，离不开各级政府强有力的财政支持。进入21世纪，为了缓解因不均衡发展导致的“择校热”等教育问题，地方政府开始探索集团化办学。一般而言，在集团学校内部教育资源配置上，龙头学校具有更大的话语权。为避免自身优质资源被稀释或过度稀释，且因之而丧失龙头地位，以及为推动本校优秀教师在集团内轮岗交流等措施的顺利实施，龙头学校需要将更多的资源加诸自身并向流动教师倾斜。如此一来，龙头学校将会利用集团化办学的名义去争取更多的教育资源支持，同时在内部也会通过调整资源配置来强化自身的区域教育龙头地位，并以此强化集团化办学的继续存在。3．集团化办学进一步挤出了独立学校的发展资源集团化办学的目的之一是实现集团内部各学校间教育资源的集约化运营。但在实践中，地方政府为推进集团化办学采取了额外的倾斜政策，挤压了独立学校的发展空间。首先，集团化办学财政投入倾斜政策削弱了独立学校可获得的资源总量。例如：上海市要求各区县设立专项经费保障学区化、集团化办学的需要；广东省建立了集团化办学的经费保障机制，加大对集团内薄弱学校扶持力度；深圳南山区则对每个教育集团补贴200-500万元专项经费并纳入财政预算，对成效突出的教育集团给予额外的奖励和项目倾斜。其次，集团化办学对优秀教师的虹吸效应加剧了独立学校的师资困境。优质学校的可持续发展离不开优秀教师队伍的成长与发展。对县域而言，本地的优秀师资存量是有限的，培养优秀教师的能力也是有限的。为达到既定发展目标，一些集团学校通过招聘甚至向其他学校“挖人”等途径，获得优秀教师来弥补集团师资的不足。例如：东部沿海地区某市在编制、岗位设置等方面对集团化办学予以倾斜支持，专技高级岗位可按规定通过特色岗位予以统筹；加大对集团内教师交流的激励保障力度，在评优评先、职称评定、岗位竞聘等方面加以倾斜。这种对集团学校教师倾斜的激励政策，会吸引更多的优秀教师到集团学校从教，进而造成独立学校、薄弱学校、乡村学校优秀师资的流失。4．集团化办学引发区域基础教育管理体制的潜在风险我国义务教育实行“国务院领导、省级统筹、县级为主”的管理体制。但在现行管理方式下，集团学校已经在事实上成为县级教育行政部门与成员校之间的居间管理机构，教育管理体制在现实性上发生了变化。此时，作为委托人，教育行政部门委托集团学校作为“代理人”管理集团内的成员校。当集团化办学管理制度缺位，集团学校与教育行政部门职责边界模糊的时候，潜在的管理风险就会逐渐显现出来，如教育行政部门与集团学校之间产生“委托与代理人”的问题，即集团学校出于其发展的需要，让自身的发展目标偏离教育行政部门开展集团化办学的既定目标，违背了区域推进集团化办学的初衷。当集团化办学相关制度安排和评价机制缺位时，与集团学校相比，教育行政部门对集团成员校发展状况所掌握的信息是不充分的。当信息不对称时，集团学校可能会产生“道德风险”问题，即集团学校为了实现自身发展目标而向教育行政部门申请更多的资源支持，以强化学校在区域教育发展中的不可替代性与龙头学校地位，成为“大而不能倒”的存在，一定程度上会削弱教育行政部门对域内其他学校的管理能力。三、集团化办学对成员校内部治理的影响1．集团学校内部的治理困境在实践中，集团学校内部治理模式可以分为三类：松散型、紧密型和混合型。然而，无论是哪一种治理模式，集团化办学都普遍存在内部治理法理依据不足、行政授权不清、运行机制不规范等共性问题。同时，快速推行集团化办学也造成集团学校领导力量配备不足，使集团学校的发展常常维系于总校校长。随着集团规模的扩大，总校校长由原来只负责一所学校的运行转变为负责多所学校的治理，其能力和精力都备受考验。尤其是在与成员校原有校长在办学理念上存在差异时，总校校长的能力与威望就成为影响集团学校发展的关键因素。德才兼备的总校校长能够有效捏合成员校之间的“鸿沟”，甚至靠个人魅力来“征服”成员校校长；但当总校校长不足以“服众”时，成员校之间办学理念的差异就会被放大，成为影响集团学校发展的阻滞因素。在成员校为独立法人时，总校校长领导力的重要性更加凸显。因此，集团学校的规模、总校校长的领导力，以及相应的激励措施等都会影响集团学校内部治理的优化与成员校参与集团化办学的积极性，过大的集团学校规模也会导致管理上的粗放与内部治理的弱化等。2．集团学校内部的文化碰撞文化是教育过程的一部分，能够使不同的人形成同一的身份认同。在推进集团化办学中，文化同样能够起到“黏合剂”的作用，使不同的学校形成向心力并融合为一个整体。集团学校的文化建设是龙头学校、成员校原有文化之间碰撞与调适的过程。在很多情况下，集团学校会优先选择将龙头学校的文化移植到薄弱学校。然而，这种做法存在诸多约束条件，如龙头学校文化的适应力强、薄弱学校易于接受等。尽管如此，此类做法也会产生两种不利的影响：龙头学校文化移植成功会带来成员校发展同质化问题，文化移植失败则造成集团学校内部治理混乱、成员校貌合神离等问题。前一种情况会造成集团学校“千校一面”的现象，导致学校无法满足新时代家长和学生多样化的教育需求等新问题；后一种情况会导致集团学校管理成本的增加，阻碍成员校之间协同发展，从而削弱集团化办学的成效。此外，成员校原有管理层和教师既是集团学校文化的建设者也是传播者，因而集团学校文化的碰撞与调适又表现为成员校教职员工之间的融合问题，更深层次地涉及集团内部教育资源再分配等制度安排，存在引起教职工之间对立的风险。所以，集团学校文化建设应确立集团“核心文化”与成员校自身的“亚文化”之间的边界，使之既能够增强集团学校文化的灵活性与适应性，又能够保留成员校文化的独特性，实现集团学校和成员校的发展和而不同、各美其美。四、集团化办学的进阶之策1．准确把握集团化办学的工具属性，完善区域教育发展顶层设计首先，基层教育行政部门应深化对集团化办学本质的认知，全面了解其对区域教育发展的利与弊，避免“随大流”地用集团化办学主导区域教育发展。集团化办学是推进区域教育优质均衡发展的工具之一，意在挖掘与整合集团学校内部资源实现区域教育集约化发展。教育行政部门不能将其视为教育发展的目的，更不能将其作为推动区域教育优质均衡发展的唯一途径。其次，教育行政部门应加强顶层设计，将集团化办学纳入区域教育发展的整体规划。在制定集团化办学的政策时，应明确集团学校的发展目标，找准发展定位，确保其发展不因总校校长的变动而发生变化；在教育资源分配时，应整体考虑教育资源配置效益与使用效益，一视同仁地对待独立学校与集团学校，甚至可以适度向独立学校倾斜，以倒逼集团学校集约化发展，不断提升域内所有学校的办学活力与竞争力。2．优化集团学校内部治理结构，促进成员校文化的融合发展首先，探索以理事会为核心的学校法人治理结构，完善学校决策制定层、决策执行层和实施监督层有机结合的治理架构，构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的运行机制，理顺内部治理关系，优化管理层级，提升学校治理效力。其次，明确集团与成员校之间的治理权限与边界，调动双方的积极性，充分发挥集团“1+1＞2”的协同效应。强化集团发展战略与发展目标，将其分解到每一所成员校，促进成员校发展的指标化、过程的规范化与管理的绩效化，减少集团龙头学校与成员校之间的矛盾。最后，充分调研成员校的文化建设基础，结合本地社会文化实际和集团内龙头学校的文化建设情况，提炼出能够最大化凝聚师生向心力、最能被普遍接受的集团文化。在此基础上，集团学校应充分发挥各成员校的相对优势，促进教育资源的共建共享，形成集团内学校平等、合作、协同的发展格局，提升集团总体办学水平和教育质量。3．合理控制集团化办学规模，完善成员校的进入与退出机制合理控制集团化办学规模包含两层含义：优化调控区域集团学校的数量和合理控制集团学校内成员校的数量。集团化办学的最优规模既要考虑优质学校能提供的教育资源数量与能服务的成员校数量之间的匹配，也要考虑集团学校校长的领导力水平。校长的领导力水平不同，其推动集团内部治理结构的优化能力就不同，融合内部成员、推动差异化发展的能力也不同。首先，学校办学质量提升离不开学校间的相互竞争，区域教育发展需要激发域内学校办学活力。控制集团学校的规模就是在独立学校与集团学校间保持平衡，兼顾教育发展规律与教育行政管理目标。其次，集团化办学的主要目的是通过薄弱学校改造来提升其自生能力，最终实现区域教育优质均衡发展。教育行政部门应完善集团学校进入与退出机制，实现集团学校办学规模的动态调整与优化，充分发挥龙头学校的带动作用和集团学校的孵化功能。当成员校发展相对成熟、具有较高的社会声誉与公众认可度时，教育行政部门应鼓励集团学校逐步扩大成员校的办学自主权，并引导推动其有序退出集团化办学。4．强化集团化办学绩效评价，提高学校教育资源使用效益建立集团化办学评价机制，研制科学合理的集团化办学质量评价指标体系，是提高集团学校教育资源使用效益，推动其持续健康发展的有利工具。评价指标体系可在宏观、中观和微观三个层面进行设计。宏观层面主要考察集团化办学对区域教育发展和优质均衡发展的促进作用；中观层面主要考察集团学校总体规划、发展目标与实施路径等是否符合学校实际情况，以及学生、家长、社会公众对集团办学的满意度；微观层面主要考察集团学校内部运行机制、教育教学改革、师资队伍培养、资源共建共享等情况。通过定期对集团学校办学质量进行评估，找准学校发展的薄弱环节，及时制定有针对性的对策，推动集团学校高质量发展。基于集团学校办学绩效评价结果，教育行政部门可以依据有关激励政策对办学绩效突出的集团学校、个人等进行适当奖励，对办学绩效较差的集团学校则适度缩减其办学规模。